Affectation des revenus du secteur extractif

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 AFFECTATION DES REVENUS EXTRACTIFS

1.     Affectation des revenus extractifs hors budget national

Aux termes de l’article 54 de la LOFIP, aucune recette ne peut être affectée à une dépense particulière, l’ensemble des recettes sert à la couverture de l’ensemble des dépenses du budget du pouvoir central. 

Toutefois, la loi de finances peut prévoir expressément l’affectation de certaines recettes à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général du pouvoir central.

En dépit du fait que toutes les recettes sont versées intégralement au compte du Trésor public, les Régies financières et les autres services d’assiette, outre les 5 % de rétrocession sur toutes les recettes réalisées, bénéficient de :

DGRAD          : 50 % sur les montants des amendes et des pénalités. 

DGDA             : 60 % sur les montants des amendes et des pénalités.

DGI                 :  50 % sur les montants des amendes et des pénalités répartis.

À titre d’illustration, à la DGI, la répartition de ladite prime communément appelée « prime de contentieux » entre les services se présente de la manière suivante :

(1)    2 % aux intervenants ;

(2)    0.5 % au chef de Brigade ;

(3)    2 % au Directeur de la DGE, y compris le personnel qui lui est rattaché parmi lequel les Chefs de Division, à l’exception de celui du Contrôle Fiscal ;

(4)    0.5 % au Chef de Division du Contrôle fiscal, y compris le personnel qui lui est rattaché ;

(5)   0.5 % au personnel relevant des Divisions Ressources Humaines et Services Généraux, Informatique et Informateurs et Liaisons, à l’exception des Chefs de Division ;

(6)    8 % à l’ensemble du personnel de la DGE, à l’exception du Directeur, de son Secrétariat et des Chefs de Division ;

(7)    1 % au personnel de la Direction de la Recherche et des recoupements ;

(8)    9 % aux Services l’Administration Centrale

(9)    1.5 % aux Directeurs de l’Administrations Centrale (40 % aux Directeurs-Chefs de Service et 60 % aux autres Directeurs) ;

(10) 5 % à la Haute Direction ;

(11) 70 % pour la motivation de l’ensemble du personnel, à repartir selon la tension salariale.

2. Revenus issus des transferts infranationaux

Les transferts infranationaux sont les parts des recettes perçues des entreprises extractives, que le Gouvernement central rétrocède directement aux provinces et indirectement aux entités territoriales décentralisées (ETD).

Ces recettes constituent une source importante de revenu tant pour les provinces que pour les ETD. Leur divulgation a pour effet de rendre redevables les autorités vis-à-vis des administrés, et aussi d’informer les parties prenantes afin de susciter le débat sur les avantages que tirent les communautés locales de l’activité extractive.

Dans le cadre de l’ITIE, les transferts infranationaux sont définis comme étant des « transferts entre les entités de l’Etat nationales et infranationales, liés à des revenus générés par des entreprises extractives, rendus obligatoires par une constitution nationale, une loi, ou d’autres mécanismes de partage des revenus » (Exigence 5.2).

Il s’agit donc des fonds payés par les entreprises extractives, reçus par des entités de l’Etat central, dont une quotité est transférée aux Provinces et/ou aux Entités Territoriales Décentralisées (ETD) conformément aux prescrits de la loi.

La législation Congolaise prévoit des flux qui correspondent à la définition des transferts infranationaux à la fois dans le secteur pétrolier et dans le secteur minier.

1.     Secteur Pétrolier

L’article 221 de la Loi n°1/011 du 13 juillet 2011 relative aux Finances Publiques prévoit une allocation de 10% à la province productrice à titre compensatoire. 

En effet, cet article, sans préjudice aux dispositions du Code des Hydrocarbures, stipule : « la retenue de 40% sur les recettes de la catégorie B s’effectue, au profit des provinces, suivant leur capacité contributive et leur poids démographique au regard des modalités déterminées, conformément à un arrêté conjoint des ministres du pouvoir central ayant les finances et le budget dans leurs attributions respectives. S’agissant des recettes pétrolières incluses dans la catégorie B, une allocation de 10% de la part revenant aux provinces est attribuée à la province productrice à titre compensatoire pour réparer notamment les dommages d’environnement résultant de l’extraction ».

À ce jour, les 10% prévus de la part des recettes de la catégorie B revenant aux provinces productrices ne sont pas versés à la province productrice, faute de l’existence d’un Arrêté interministériel à prendre par les Ministres du Gouvernement central ayant dans leurs attributions respectives les finances et le budget.

2. Secteur Minier

Les transferts infranationaux dans le secteur minier étaient principalement constitués par la Redevance Minière, qui ne l’est plus à la suite de la révision du Code minier.

La constitution du 18 février 2006, en son article 175 dispose que « Le budget des recettes et des dépenses de l’Etat, à savoir celui du pouvoir central et des provinces, est arrêté chaque année par une loi. La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40%. Elle est retenue à la source ».

La loi fixe la nomenclature des autres recettes provinciales et locales ainsi que les modalités de leur répartition (Voir Chapitre 1 infra).

La loi n°18/001 du 09 mars 2018 modifiant et complétant la loi n°007/2002 du 11 juillet 2002 portant Code minier prévoit en son article 242 que :

« La redevance minière est versée par le titulaire du titre minier d’exploitation à raison de :

    • 50 % acquis au Pouvoir central ;
    •  25 % versés sur un compte désigné par l’Administration de la province où se trouve le projet ;
    •  15 % sur un compte désigné par l’entité territoriale décentralisée dans le ressort de laquelle s’opère l’exploitation ;
    • 10 % au Fonds minier pour les générations futures ».

 Tableau n°89 : Calcul et modalités de répartition de la redevance minière

Type de Redevance

Taux

Redevable

Quotité

Entité publique perceptrice

Redevance minière

(Calculée sur la base de la valeur commerciale brute)

. 0% (pour les matériaux de construction d’usage courant) ;

. 1% (pour les minéraux industriels, les hydrocarbures solides et autres substances non citées) ;

. 1% (pour le fer et les métaux ferreux) ;

. 3,5% (pour les métaux non ferreux et/ou de base) ;

. 3,5% (pour les métaux précieux) ;

. 6% (pour les pierres précieuses et de couleur) ;

. 10% (pour les substances stratégiques).

1.    Le titulaire du Permis d’exploitation,

2.    Le titulaire du Permis d’exploitation des rejets,

3.    Le titulaire du Permis d’exploitation de petite mine,

4.    Le titulaire de l’Autorisation d’exploitation de carrières permanente,

5.    L’entité de traitement et/ou de transformation agréée

50%

Acquis au Gouvernement Central ;

25%

La Province où se trouve le projet 

15%

Ville ou le Territoire dans le ressort duquel s’opère l’exploitation.

10%

Banque Centrale du Congo

(Fond minier pour les générations futures)

 

 

3. Règle et pratique en matière de la collecte et de la répartition des transferts infranationaux

1.      Secteur Pétrolier

L’article 175, alinéa 2 de la Constitution accorde aux provinces « 40 % des recettes à caractère national » et autorise la retenue « à la source » de ce montant.

Aussi, l’article 221, alinéa 2 de la loi du 13 juillet 2011 relative aux Finances publiques stipule que « s’agissant des recettes pétrolières, une allocation de 10 % de la part revenant aux provinces est attribuée à la province productrice à titre compensatoire pour réparer les dommages d’environnement résultant de l’extraction ».

Malgré la promulgation de ces textes, dans la pratique, il n’y a pas de retenue à la source ni d’allocation de 10 % de recettes pétrolières de catégorie B à la province productrice. 

 Tableau n°90 : Règles de répartition des recettes fixées par la LOFIP (Article 221)

Recettes

Type d’impôts et taxes concernés

Clé de répartition

Catégorie A

   Les recettes administratives, judiciaires et domaniales collectées en province ;

   Les recettes des impôts perçues à leur lieu de réalisation.

Pour les recettes de la catégorie A, la retenue de 40% est portée au compte de la province génératrice de la recette, lors du nivellement au profit du Compte général du Trésor, sur instruction permanente du ministre ayant les finances dans ses attributions conformément aux prescrits du Règlement général sur la comptabilité publique.

Catégorie B

   Les recettes administratives, judiciaires, domaniales et de participations collectées au niveau du pouvoir central ;

   Recettes de douanes et d’accises ;

   Recettes des impôts recouvrées sur les grandes entreprises ;

   Les recettes des pétroliers producteurs.

Sans préjudice des dispositions de l’article 218 de la présente loi, la retenue de 40% sur les recettes de la catégorie B s’effectue, au profit des provinces, suivant leur capacité contributive et leur poids démographique au regard des modalités déterminées, conformément à un arrêté conjoint des ministres du pouvoir central ayant les finances et le budget dans leurs attributions respectives.

 

S’agissant des recettes pétrolières inclues dans la catégorie B, une allocation de 10% de la part revenant aux provinces est attribuée à la province productrice à titre compensatoire pour réparer notamment les dommages d’environnement résultant de l’extraction.

 2.  Secteur Minier

Bien que le Code minier du 11 juillet 2002 avait déjà prévu que les quotités de la redevance minière revenant aux provinces et aux ETD soient directement versées dans des comptes désignés respectifs par le Trésor public, la pratique nous a montré que le Gouvernement central procédait à une rétrocession qui ne respectait pas la clé de répartition prévue par la loi. Ce qui était contraire à l’esprit du législateur en son temps.

Actuellement, avec le suivi de la mise en application du Code minier révisé, nous constatons que chaque entité bénéficiaire de la redevance minière reçoit directement et normalement le paiement de la quotité qui lui est due.

En ce qui concerne la retenue à la source de 40% des recettes par les provinces, le constat que l’on fait à ce jour est que la disposition de l’article 175 de la Constitution n’est toujours pas appliquée.

4. Brève description du processus d’élaboration et d’exécution du budget

1. Cadre légal régissant la gestion des finances publiques

La gestion des finances publiques en RDC est organisée par la loi n°1/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques.

Cette Loi rencontre les exigences de la Constitution, formalise les réformes entamées et envisage les perspectives d’une gestion moderne des finances publiques.

Elle se caractérise par des innovations majeures ci-après :

    • l’organisation en un seul texte, des lois de finances, des budgets des provinces et des entités territoriales décentralisées ;
    • la budgétisation fondée sur une logique de résultats au moyen de budgets-programmes ;
    • l’approche budgétaire pluriannuelle ;
    • la prise en compte des principes de la libre administration des provinces et de la décentralisation ;
    • la redéfinition des budgets annexes et l’instauration des comptes spéciaux ;
    • l’unité de caisse et l’unité de trésorerie.

En effet, la LOFIP organise, en un seul texte, les lois des finances, les budgets des provinces et des entités territoriales décentralisées en définissant les règles de gestion des finances publiques et d’encadrement de la politique budgétaire.

Elle prône une pratique orientée vers une obligation de résultats pour la réalisation des objectifs de développement dont ceux de la croissance et de la réduction de la pauvreté.

Ainsi, la recherche d’une meilleure performance en termes d’efficacité et d’efficience étant au centre de l’action de l’Etat, il est nécessaire de revoir les modalités de la gestion budgétaire au moyen de budgets programmes dans lesquels l’allocation des crédits budgétaires est faite au profit d’actions à mener dans le cadre des politiques publiques. Ceci induit une responsabilisation accrue des acteurs.

Les ministres chargés des Finances et du Budget ont, chacun en ce qui le concerne, un rôle spécifique dans le dispositif de gestion des finances publiques. Le rôle du premier relève de la gestion de la trésorerie et de l’organisation des services du trésor, assignataires des ordres de dépenses des ministères et institutions. Celui du second relève de la planification, de l’engagement des dépenses et de l’encadrement du contrôle budgétaire.

La qualité d’ordonnateur est conférée aux ministres et responsables d’institutions dont les rôles et les responsabilités se trouvent renforcés en matière d’élaboration et de mise en œuvre des programmes à exécuter sous leur autorité, et de résultats à atteindre conformément aux objectifs assignés et aux moyens engagés.

Cette loi introduit l’approche budgétaire pluriannuelle qui permet de traduire la vision du Gouvernement, pour les trois années à venir, par un cadrage budgétaire sous-tendant l’élaboration du cadre des dépenses à moyen terme des ministères et institutions et dont le budget en devient la tranche annuelle.

Elle permet aussi d’assurer la continuité dans la gestion des programmes en préconisant les autorisations d’engagement pluriannuelles votées en totalité la première année de leur prévision, dont les crédits de paiement correspondants sont ramenés à l’exercice budgétaire.

La loi réaffirme la distinction des finances du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées. Elle fixe les modalités de répartition des recettes à caractère national entre chaque niveau. Elle réitère le principe de légalité des impôts, taxes, droits et redevances.

Elle définit les modalités de consolidation du budget du pouvoir central avec ceux des provinces et les règles d’intégration des budgets des entités territoriales décentralisées dans ceux des provinces.

À cet effet, la LOFIP propose un calendrier budgétaire harmonisé avec les contraintes constitutionnelles. Elle redéfinit les budgets annexes et donne deux catégories de comptes spéciaux : les comptes d’affectation spéciale et les comptes de concours financiers.

Elle permet de créer une véritable unité de caisse et de trésorerie par une centralisation des fonds publics du pouvoir central sur le compte général du trésor ouvert chez le caissier de l’Etat.

De plus, elle fait obligation à chaque province et à chaque entité territoriale décentralisée de ne disposer que d’un seul et unique compte ouvert en leur nom à la Banque centrale du Congo. 

2.     L’élaboration des lois de finances et des documents annexes

Les lois de finances sont élaborées conformément au Titre III de la LOFIP.

La préparation des lois de finances est faite conformément à l’article 77 qui dispose : « Sous l’autorité du Premier ministre, le ministre ayant le budget dans ses attributions prépare, au vu des documents détaillés à l’article 76 de la LOFIP, le projet de loi de finances de l’année qui est présenté au Gouvernement pour approbation avant sa transmission à l’Assemblée nationale.

Il élabore, le cas échéant, en début d’année ou en cours d’année, le projet de loi portant ouverture des crédits provisoires et le projet de loi de finances rectificative.

À la clôture de l’exercice, le ministre ayant les finances dans ses attributions élabore et soumet au Conseil des ministres le projet de loi portant reddition des comptes du pouvoir central ».

En application de l’article 76 de la LOFIP, le Gouvernement élabore chaque année un cadre budgétaire à moyen terme duquel découlent les prévisions budgétaires et les projections des dépenses des institutions et ministères, y compris celles de leurs budgets annexes et comptes spéciaux.

Le cadre des dépenses à moyen terme, portant sur une période de trois années, qui en découle comprend :

    • la détermination des objectifs budgétaires pluriannuels en matière de dépenses ;
    • l’allocation des ressources aux différents secteurs en fonction des priorités des stratégies sectorielles et sur la base d’un cadre macroéconomique ;
    • la mise en place d’indicateurs de performance permettant le suivi et le contrôle de l’exécution du budget. »

 Le projet de loi de finances (PLF) ainsi élaboré est accompagné de plusieurs documents annexes repris aux articles 78 à 82 de la LOFIP. 

Une fois promulguée, la loi de finances doit être mise en œuvre par le Gouvernement.  La gestion et le contrôle sont assurés :

    •  au niveau du Pouvoir central, conformément aux articles 88 à 127 de la LOFIP ;
    •  au niveau des Provinces et des ETD, conformément aux articles 190 à 212 de la LOFIP.

3.     Processus d’élaboration du budget

Le pouvoir central, la province ou l’entité territoriale décentralisée présente, chacun en ce qui le concerne et dans un document unique, toutes les ressources et toutes les charges afférentes à une année. 

Le budget de l’entité territoriale décentralisée est intégré en recettes et en dépenses dans le budget de la province pour constituer le budget provincial. Les budgets provinciaux sont consolidés avec le budget du pouvoir central pour constituer le Budget de l’Etat.[1]

a.   Budget de l’Etat

1)   Préparation du budget 

Les prévisions des recettes et des dépenses devront être élaborées par l’unité de gestion budgétaire de chaque ministère ou institution, composée du Secrétaire Général, du Conseiller financier, du Directeur des études, du Directeur des services généraux, du Sous-gestionnaire des crédits et du Contrôleur budgétaire. Elles doivent être discutées en commission budgétaire interne avant leur transmission au Ministère du Budget par l’autorité de tutelle.

2)   Approbation du Budget

Ces différentes prévisions sont approuvées par l’autorité hiérarchique de l’institution ou du ministère pour le pouvoir central et transmises à la Direction de la Préparation et du Suivi du Budget (DPSB). Pour la province, les prévisions des services déconcentrés sont approuvées par le gouverneur de province avant leur transmission au ministère du budget du pouvoir central. Après harmonisation, une préfiguration de l’avant-projet de la Loi de Finances est présentée à la Commission interministérielle chargée de l’Économie, Finances et Reconstruction (ECOFIRE) pour examen, et au Gouvernement pour approbation en Conseil des Ministres. Le projet de Budget arrêté par le Gouvernement est présenté au Parlement par le Premier Ministre, Chef du Gouvernement.  Les discussions du Budget en commissions parlementaires sont coordonnées par le Ministre du Budget, assisté de chaque ministre sectoriel ainsi que des Ministres des Finances et du Plan, notamment en ce qui concerne les recettes et les investissements.  Adoptée par les deux chambres du Parlement, la Loi de Finances est promulguée par le Président de la République et publiée au Journal Officiel.

3)   Exécution du Budget

  En matière de recettes :

Les droits, taxes et redevances constatés, liquidés, ordonnancés et recouvrés par acte générateur, doivent être communiqués quotidiennement par les régies financières aux Ministères des Finances et du Budget pour suivi.

Les séances de conciliation sont mensuellement organisées, d’une part, au plus tard le 10 du mois suivant, entre les Ministères des Finances, du Budget, les régies financières, la Banque Centrale du Congo et les autres intervenants financiers et, d’autre part, au plus tard le 5 du mois suivant, entre la DGRAD et les services d’assiette, en vue d’évaluer le niveau de réalisation effective des recettes publiques et leur cohérence.

Les régies ont l’obligation de transmettre au plus tard le 15 du mois suivant à DPSB et à la Direction du Contrôle Budgétaire (DCB) la situation des synthèses mensuelles.

Les régies financières sont tenues de transmettre, aux Ministres ayant les Finances et le Budget dans leurs attributions, les statistiques mensuelles consolidées des quatre étapes de réalisation des recettes à savoir les droits constatés, liquidés, ordonnancés et recouvrés.

En ce qui concerne les recettes encadrées par la DGRAD, les services d’assiette ont l’obligation de communiquer mensuellement les droits constatés et liquidés à la DGRAD pour consolidation avec copie aux Ministres ayant les Finances et le Budget dans leurs attributions.

La Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO), en collaboration avec la DPSB, assurent un suivi statistique de différentes étapes de la réalisation des recettes de l’État et en font régulièrement rapport à leurs hiérarchies respectives.

  En matière de dépenses : 

Chaque semaine, la Direction du Contrôle Budgétaire est tenue de présenter au Ministre ayant le Budget dans ses attributions le tableau de suivi de la mise en œuvre des objectifs et actions du Programme du Gouvernement. Ce tableau comprend les parts relatives des crédits budgétaires alloués par action et celles des crédits budgétaires engagés et liquidés par action.

Toute demande de paiement par lettre adressée directement au Ministre en charge des Finances ou du Budget est prohibée et le dépassement des crédits budgétaires est interdit. 

En cas d’insuffisance des crédits, le Gestionnaire des crédits est tenu de solliciter le virement des crédits au Ministre en charge du Budget ou, le cas échéant, solliciter le transfert des crédits au Parlement, après avis du Conseil des Ministres.

Le paiement de toute dépense est préalablement subordonné à son engagement, à sa liquidation et à son ordonnancement.

b.   Budget des provinces et des Entités Territoriales Décentralisées (ETD) 

Le Budget des provinces et des ETD est élaboré dans la même forme que celui du Pouvoir Central.

Les instructions spécifiques du Ministre Provincial du Budget déterminent les modalités pratiques d’évaluation des recettes propres des provinces et ETD.

S’agissant particulièrement des ETD, les Gouverneurs de Province exercent un contrôle à priori sur leurs projets de décisions budgétaires avant d’être soumis à la délibération, conformément aux Articles 97 et 98 de la Loi Organique 08/016 du 7 octobre 2008.

À cet effet, les ETD transmettent leurs avant-projets de décisions budgétaires aux Gouverneurs de Province afin que ces derniers s’assurent de la conformité avec les hypothèses macroéconomiques retenues dans les prévisions du budget national, avec les projections des recettes ainsi que celles des dépenses prioritaires et obligatoires.


[1] Loi n° 11/011 du 13 juillet 2011, relative aux finances publiques. Article 6.